天津商业大学审计处

Tianjin University Of Commerce Auditing Department

斩断伸向农民工保障金的“黑手”

建立建筑行业农民工工资保障金制度是党中央、国务院高度重视农民工切身利益的一项重要举措,对于保障农民工的合法权益,从源头上治理和预防拖欠、克扣农民工工资行为具有十分重要的意义。2004年,湖南省政府下发了关于建立建筑行业农民工工资支付保障金制度的通知,郴州市于2006年初正式执行这一惠民制度。

2013年,郴州市审计局在对R局局长进行任期经济责任审计时,对其二级独立核算单位——J支队进行了延伸审计,发现挪用农民工工资保障金的重大违法违纪问题线索。针对J支队先后两任副支队长系副处级领导干部,于是采取财产保全措施,单独立项实施经济责任审计,深挖问题,及时移送案件线索。最后,审计部门与纪检、监察、司法机关联手,共同查处了一起利用职务之便,多次挪用农民工工资保障金牟取私利、购置私车或借给他人使用,行政执法不作为、乱作为的违法案件。

初现端倪

2013年10月,根据郴州市领导干部经济责任审计领导小组确定的审计计划,市审计局派出审计组对R局局长进行任期经济责任审计。为做到有的放矢,审计组进行了大量审前调查,摸清了R局的基本情况,了解到R局二级独立核算单位有16个,管理的专项资金种类多、规模大,涉及的政策面广,且R局收费和执法存在不少问题。由于全面厘清R局情况与审计力量不足的矛盾十分突出,审计面面俱到肯定是不现实、行不通的。面对这样的情况,审计组全体人员共同商定,并报局领导同意,将R局拥有收费权和专项资金管理权的其中四项内容及具有处罚权的J支队等二级单位纳入延伸审计对象,并将行政执法和专项资金管理使用情况等纳入审计重点内容之一。

在对J支队的延伸审计中发现,J支队工作人员少,含临聘人员在内仅有11人,每年除了财政拨款外,无其他收入来源,经费支出总额、人均经费支出小,账目也非常清晰,但在核对2013年非税收入(罚没收入)对账单,审查执法收入是否完整入账和上缴财政情况时,一笔带小数点、金额最大、与其他缴款记录明显不同的已缴财政专户款212770.83元,引起了审计人员的注意。罚没收入还带“角、分”,这与基层执法人员按整数、不超过10万元处罚的惯例不符。审计人员敏锐地察觉到这笔资金不正常,但其性质到底是什么?来源是哪里?追查后,审计人员发现这笔资金来自J支队收取、退付的农民工工资保障金专户,为利息收入,共有两笔,合计304270.83元。而中央、湖南省、郴州市有关农民工工资保障金的文件,并没有统一设置专户的规定,J支队擅自设置该专户后,指派原副支队长黄某专门管理,其他人均不知情。除了那笔利息收入,此专户跟J支队经费户扯不上任何关系。

农民工工资保障金专户的利息收入为何可以转入经费户?这么大一笔资金,为何只由一人管理?审计人员推断其中可能另有蹊跷。

拨云见日

2013年11月初,审计组来到J支队,找到负责人,要求J支队提供专户的会计资料,得到的回复却是:“没有账,我们就是代管一下专户,钱到时会退给交款人,一笔进、一笔出,业务很简单,也没什么余额,不需要做账。”审计人员感到十分疑惑:利息收入都有30多万元,专户本金不得有几百万、上千万?如此大额的业务,为什么不要求建账呢?况且原支队长和副支队长均毕业于财经类学校,很熟悉财务管理工作,为何偏偏忽视最基础的会计工作?难道他们想浑水摸鱼?

于是,审计人员向J支队尹处长严肃地指出:“没有正规的账,流水账总有吧?没有流水账,相关原始票据总有吧?请你们真实、完整地提供资料!”

“好吧,我们尽力找,叫李队长把抽屉的所有资料翻出来,看有没有你们需要的。”尹处长勉为其难地说,随后叫来财务负责人说明了情况。又过了几天,J支队终于提供了2011年4月以后J支队副队长李某管理的流水账,并解释2011年4月之前的资料由原J支队副队长黄某保管并未移交,他已退休。

审计人员一边催促J支队提供2011年4月之前的资料,一边认真审查已提供的流水账、会计凭证以及银行对账单,发现以下问题:

一是李某未经批准,于2011年4月25日、26日两次擅自购买“0701CDQB法人理财产品”387万元,2011年5月12日赎回387.29万元,收益0.29万元。二是专户长期由历任副支队长管理,会计、出纳为同一人,银行转账用印鉴章(公章、私章各1枚)均由副支队长保管和使用,款项的存入和转出无人监督,内部控制制度缺失,收取保障金不开票据,收入是否完整难以认定。

审计人员大胆推测,在长期缺乏有效监督、制衡手段的内部管理制度下,极有可能发生其他更严重的违法操作。但经反复审核比对李某提供的流水账,除了这笔理财产品外,确实没有新的发现,审计一时陷入困境。

柳暗花明

为了寻求新的线索,审计人员与李某及J支队相关人员进行了多次谈话,期望从中获取有价值的信息。

“李队长,你接替黄队长管理专户,两人之间有无资料移交清单?如何办理移交的?”

“有移交清单,我们的分管领导还进行了监交呢。黄队长是按银行存款账户里的余额跟我办的移交。”

审计组立即对李某提供的移交清单进行分析,发现还有一部分金额应退未退的保障金在账外。“为什么还有一部分应退未退的保障金在账外,是你管理的吗?这部分资料在哪里?钱去哪里了?”

“资料和钱都不在我这,全部由黄队长管理,并未移交给我,他说由他负责到底。”

为什么黄某不将资金全部移交给下任,还要留一部分资金由其负责到底呢?且为何总是以时间久远、资料零散为由,不按审计组的要求提供其管理的资料?审计人员意识到,这极有可能是突破口,并大胆推测,问题极有可能出在黄某身上。

正当审计组决定向支队领导再次要求提供2011年4月之前的资料时,审计组长接到自己曾在区人社系统工作时一位领导的电话:“你是在J支队进行审计吗?”“是的,老领导有什么指示?”“J支队前任支队长尹处长是我的上级领导,请你适当关照一下,不要继续往前追了。”审计组长耐心地解释:“老领导,实在不好意思,我们有严格的审计纪律,请您多理解,况且已经发现了J支队存在重大问题,不继续往前追,我就涉嫌渎职,到时进监狱的不是别人,而是您的老部下我了。”

第二天上午,审计组来到J支队,找尹处长谈话:“我们知道您的疑虑和担心,但是问题已经暴露,不往下追查是不可能的。老领导给我打过电话,虽然他对我有恩,但这件事我无能为力,请您理解!同时请您一定得要求原支队副队长黄队长端正态度,认真配合,如实提供资料,不要存在侥幸心理。”

僵持了几天,J支队又提供了一些零散的原始票据和部分月份的银行专户对账单,审计组审查对账单时,果然发现了挪用保障金用于购买基金、理财产品和从专户转移资金至黄某个人账户的记录。审计组立即向局领导汇报,局领导高度重视:一方面,向R局局长、分管副局长、财务科长指出问题的严重性,要求R局成立财务清理小组,在一个月内,就J支队收取、退付农民工工资保障金情况,补全银行专户和黄某个人账户对账单,补齐原始凭证,补记会计凭证,补登会计账簿;另一方面,向市委、市政府领导汇报审计情况,建议对J支队两任支队长进行任期经济责任审计,获得批准纳入2014年度的经济责任审计计划,对专户资料采取保全措施。

同时,审计组找来黄某开展询问。作为一名老会计,黄某难道不知道把保障金转入个人账户是违法的吗?但他却搪塞说:“最初只是图方便,人老眼花,经常开错支票,转入个人账户后取款、退款更方便。”这个理由让审计人员更生疑惑。

“你一个人操作,怎能通过道道关口呢?支队长不知道吗?”“支队长不太管的,全权交由我处理。”“支队长为什么不管呢?”“我们是老乡,他很相信我,公章私章都在我身上,转钱到我个人账户他不知道。”原来,如此一来二去,无人知晓,黄某渐渐胆子大了,他认为反正保障金闲着也是闲着,何不利用“闲钱”来为自己赚点零花钱,结果屡试不爽。

此时,原来不明专户情况的R局领导才恍然大悟,立即组织相关人员加班加点,并请求银行积极支持配合,打印所有的银行专户、黄某个人账户对账单,复印银行收付款凭证,逐笔补齐原始凭证,并于2014年1月末,将建好的农民工工资保障金专账送至审计组。

2014年1月30日晚,郴州市区街道上红灯高挂,大街小巷人流如潮,到处洋溢着新春的气氛,辛勤劳动一年的人们,纷纷出门采购年货。审计人员却只能把物品采购任务交给家人,把孩子过年的新衣托付给朋友。老父老母催吃年夜饭时忍不住唠叨:“大过年的,还把凭证搬回家里,连三十晚上都不得空。”

春节过后,上班的第一天,审计组人员就早早来到办公室,坐在电脑边整理资料,翻阅会计账簿、会计凭证,终于厘清了黄某挪用保障金390.6万元,用于购买基金、理财产品和购置私车及外借资金,并从中牟利20.98万元的事实真相。其中2007至2011年,黄某按1.5万元至100万元不等金额,共21次从专户转出451.60万元至其在工行、农行、建行的个人账户内,剔除代收代发某公司农民工工资61万元,黄某实际挪用金额为390.60万元。挪用的资金主要用于购买基金、理财产品或转成定期存款。至审计之日,仍有28.20万元本金未归还;挪用资金获得的收益为20.98万元,由个人占有;黄某擅自降低标准收取保障金,挪用保障金用于购置私车11万元,外借他人使用27万元,严重影响保障金的安全。由此,黄某这只伸向农民工保障金的“黑手”终被捉住。

顺藤摸瓜

弄清黄某挪用保障金事实之后,审计人员还发现一个可疑之处,就是第一笔保障金收入来自劳动保障维权协会专账。“为什么把保障金存入该协会账中?该协会是一个什么样的机构?它里面的收支合规吗?还有没有保障金留在该协会?审计组不顾辛劳,马上将这一发现向局领导汇报,领导毫不犹豫地说:“查,不管什么情况,一查到底!”

2014年2月9日,农历正月初十,J支队将劳动保障维权协会专账送到审计组,审计人员发现黄某竟然还是该协会的会计。审计组迅速约谈黄某,他说:“2006年保障金账户没开好,可已经收了几笔保障金,不知道存到哪里去,我跟支队长汇报了一下,最后他同意暂时存入协会账户。”审计组长还是不放心,继续追问:“就这几笔吗?还有其他的吗?”他立马应答:“就这几笔,账户设好后,再没有转入协会了,不信你们自己查。”紧接着,审计组紧锣密鼓地对该协会专账收支进行全面检查,发现J支队与该协会在职能、机构、人员、财务、办公场所等方面未完全脱钩分离,黄某和主管局领导负责协会财务的审批工作。2005年1月至2007年5月,J支队将执法罚没收入转移至协会专账,变为协会会费收入92.57万元,形成“账外账”。资金被J支队挥霍一空,除购置3台汽车外,还开支大量招待费、公款旅游费,发放干部职工过年过节补助及各种购物卡等。协会的汽车等资产、会计档案未随着2007年5月协会停止运作而移交J支队核算或管理。拔出萝卜带出泥,一个执法不严的支队和藏污纳垢的协会最终显露真相。

移交查处

2014年6月30日,就J支队存在的严重违规违纪问题及案件线索,郴州市审计局向市领导做了专题汇报,并根据市领导的重要批示,移送给纪检、监察、司法部门立案查处。法院最终判处黄某犯挪用公款罪,有期徒刑三年,缓刑四年;市纪委和R局对支队所有工作人员和主管局分管领导共9人予以立案追责。

审计人员由一笔普通的入账资金开始,顺藤摸瓜、步步深入,联合纪检、监察、司法部门,斩断了伸向农民工保障金的“黑手”,最终将利用职务之便挪用公款的黄某绳之以法;揭露行政执法不作为、乱作为的严重行为,及时堵住了保障金管理的严重漏洞,规范行政执法行为,为保护广大农民工切身利益、促进经济发展、建立和谐社会做出了独特贡献。(注:文中有关名称均系化名)

作者:李芳(湖南省郴州市审计局)

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